Las zonas francas son áreas geográficas dentro de un país, que funcionan bajo un régimen fiscal especial, por las cuales se busca fomentar la inversión extranjera, promover el comercio internacional y estimular el desarrollo económico. Las zonas francas pueden contribuir al crecimiento económico regional y reducir las disparidades económicas entre diferentes regiones.

En el Ecuador, ya se había intentado reintroducir el régimen de zonas francas, sin éxito, por proyecto de ley remitido a la Asamblea Nacional, que terminó rechazándolo, y por Decreto-Ley, declarado inconstitucional por la Corte Constitucional por no considerarlo de carácter económico urgente (Roa Chejín, 2023).

Precisamente, ya existía un régimen de Zonas francas en el Ecuador, desde 1991, aprobado por el Congreso Nacional, con argumentos en la línea de promover el comercio y estimular la inversión extranjera, tomando en cuenta las características sociopolíticas y la ubicación geográfica del país. Uno de los objetivos de la Ley era el desarrollo de las zonas deprimidas. Las Zonas francas debían delimitarse por Decreto Ejecutivo, y por éste, se otorgaba una concesión a una empresa administradora para operar en régimen de zona franca.

Una de las particularidades de la Ley de Zonas francas, era la excepción a la estabilidad de los contratos laborales, la naturaleza de los contratos en zonas francas era temporal, por otra parte, los salarios de los trabajadores debían ser 10% superiores al salario mínimo; y estos salarios debían ser pactados en dólares americanos (téngase en cuenta que la ley es anterior al 2000).

Otra excepción de la Ley era el régimen cambiario, pues los usuarios de zonas francas gozaban de libertad cambiaria y no se sujetaban a las leyes, reglamentos y regulaciones del Banco Central del Ecuador.

El COPCI (Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones) abolió en 2010 el régimen de zonas francas y lo reemplazó por las Zonas especiales de desarrollo o ZEDES, cuya visión era distinta. Las ZEDES eran destinos aduaneros que funcionaban en espacios delimitados del territorio nacional, y cuyos tipos variaban en cuanto a sus finalidades:

1. Para ejecutar actividades de transferencia y de desagregación de tecnología e innovación
2. Para ejecutar operaciones de diversificación industrial
3. Para desarrollar servicios logísticos
4. Para servicios turísticos

La recientemente aprobada “Ley Orgánica de Eficiencia Económica y Generación de Empleo” reforma el COPCI y reintroduce la figura de la zona franca, definiéndola como un área geográfica delimitada dentro del territorio nacional sujeta a regímenes especiales en diversas áreas, como comercio exterior, aduanas, tributación, finanzas, agroindustria, tecnología y tratamiento de capitales; en donde se llevan a cabo actividades industriales, comerciales y de servicios (34 COPCI).

Sus fines son la generación de empleo, la atracción de inversiones nacionales y extranjeras, la promoción de polos de desarrollo para mejorar la competitividad a nivel nacional, la facilitación del comercio exterior, la promoción de cadenas globales de valor, la transferencia tecnológica e innovación, la internacionalización de bienes y servicios, el impulso del desarrollo en zonas económicamente deprimidas, la facilitación de la asociatividad de comunidades reconocidas, la atracción de infraestructura esencial, la promoción de estrategias de internacionalización empresarial, el aprovechamiento de oportunidades como el nearshoring, la nivelación de la competitividad internacional, la atracción de proyectos para la internacionalización de Ecuador, y la creación de infraestructura beneficiosa para los usuarios de Zonas Francas y sus respectivas regiones (art. 35 COPCI).

Las actividades a las que se pueden dedicar las zonas francas son, en primer lugar, las «Industriales de bienes» abarcan áreas dedicadas al procesamiento, transformación, ensamblaje, reparación y acondicionamiento de bienes, incluyendo manufactura, agricultura, agroindustria, procesamiento de productos pesqueros, acuícolas y silvicultura, así como otras actividades designadas por el Comité Estratégico de Promoción y Atracción de Inversiones (CEPAI). En segundo lugar, las «Industriales de Servicios» comprenden áreas destinadas al turismo, reparación, limpieza, pruebas de calidad, auditoría, consultoría, servicios profesionales, telecomunicaciones, tecnología de la información, salud, investigación científica y tecnológica, soporte técnico, entre otros, también sujeto a la designación del CEPAI. Finalmente, en la categoría «Comercial y logística», se incluyen actividades de comercio de bienes para importación, exportación o reexportación, así como servicios logísticos como transporte, almacenaje, acopio, empaque, distribución, reciclaje, exhibición y otras funciones relacionadas, según lo definido por el CEPAI.

En el sistema de las zonas francas, existen tres actores principales: los usuarios operadores, usuarios y servicios de apoyo.

• Los usuarios operadores son aquellas personas jurídicas, de derecho privado o público, de economía mixta, nacional o extranjera, designadas por acuerdo ministerial cuya actividad principal es la adquisición, arrendamiento de terrenos, desarrollo de su infraestructura, venta o alquiler de instalaciones físicas, servicios de promoción, dirección y administración de la zona franca.
• Los usuarios son las personas jurídicas de derecho privado, público o de economía mixta nacional o extranjera calificadas por el usuario operador para realizar actividades específicas, de acuerdo a lo descrito en el párrafo anterior.
• Los servicios de apoyo son aquellas personas naturales o jurídicas de derecho privado establecidas dentro de la Zona Franca para prestar servicios a usuarios y usuarios operadores.

No prevé la Ley un régimen laboral especial, pues los usuarios operadores, usuarios y las empresas de servicios de apoyo deben aplicar lo dispuesto en el Código de Trabajo, y la reglamentación que se expida no puede menoscabar lo dispuesto en dicho Código (art. 50.9 COPCI), en lo cual se diferencia con el anterior régimen de zonas francas.

La Ley dispone ciertas exoneraciones y exenciones con respecto a las zonas francas, en lo principal:

• Tarifa del 0% del Impuesto a la Renta para operadores y usuarios por los cinco primeros años de declaratoria de zona franca desde el primer año, con respecto a los actos y contratos efectuados en la zona franca, y una tasa fija del 15% posteriormente.
• Exoneración del IVA, ISD, tributos al comercio exterior para operadores y usuarios.
• Exención del IVA por compras de materias primas, insumos, bienes y materiales de construcción a operadores ubicados en el territorio nacional.
• Exención del Impuesto a la renta sobre los rendimientos o dividendos que generen las acciones o participaciones de los operadores o usuarios.

Una de las preocupaciones de los opositores a las zonas francas es su impacto ambiental. En este sentido, el art. 50 COPCI actualmente prohíbe que se realicen actividades que causen deterioro ambiental, como la extracción minera, de hidrocarburos, u otras considerando las directrices del Ministerio del Ambiente. De igual manera, los responsables de infracciones debido a daño ambiental deben realizar el proceso de Remediación conforme el Código del Ambiente; además de que el daño ambiental o el incumplimiento del Plan de Manejo Ambiental constituye una sanción grave (50.25.f COPCI).

Esta reintroducción del régimen de zonas francas puede ser muy positiva con miras al comercio internacional, a la generación de empleo y en la atracción de inversiones. Evidentemente, esto se contrapone a los ingresos que no percibe el estado en virtud de las exenciones y exoneraciones antes descritas. Queda por ver si el régimen cumple con tales propósitos, y si el gobierno puede promover las zonas francas para que contribuyan significativamente al desarrollo económico del país y, en especial, de ciertas zonas y regiones rezagadas con respecto al resto del país.

Fuentes

Ley de Zonas francas, Registro Oficial 625 de 19 de febrero de 1991

Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones, Registro Oficial Suplemento 351 de 29 de diciembre de 2010

Ley Orgánica de Eficiencia Económica y Generación de Empleo, Registro Oficial Suplemento 461 de 20 de diciembre de 2023

Roa Chejín, S. (2023, 19 de junio). La Corte Constitucional no aprobó la creación de Zonas Francas. GK. https://gk.city/2023/05/25/creacion-zonas-francas-prioridad-decreto-ley-inversiones/#:~:text=%C2%BFQu%C3%A9%20son%20las%20Zonas%20Francas,aduaneros%20y%20de%20comercio%20exterior.